Le projet de loi « épidémie de covid-19 » organise le report du second tour des municipales jusqu’à fin juin 2020. Si ce second tour ne pouvait se dérouler d’ici au dimanche 28 juin au plus tard, une nouvelle loi spéciale de report serait nécessaire. Il faudrait alors réorganiser les deux tours de scrutin dans les 4 816 communes concernées.

Alors qu’en matière électorale chaque minute compte depuis que le scrutin du premier tour des municipales s’est achevé le dimanche 15 mars 2020 à 20 heures, l’exécutif a acté avec un retard d’une journée le report du second tour pour les 4 816 communes dans lesquelles il devait se dérouler le 22 mars.

 

La décision de report du second tour

Ce n’est en effet que par un décret n° 2020-267 du mardi 17 mars 2020 que le Conseil des ministres a décidé de ce report, suivant une formule simplissime (évoquée ici : « Premier tour des municipales : stop ou encore ? », 16 mars 2020) consistant à mettre fin pour l’avenir à la disposition du décret du 4 septembre 2019 convoquant les électeurs pour le 22 mars ; ce décret n’est entré en vigueur que le mercredi 18 mars à zéro heure, jour de sa publication au Journal officiel. Or, selon l’article L. 267 du Code électoral, les déclarations de candidature doivent être déposées « au plus tard pour le second tour le mardi qui suit le premier tour, à dix-huit heures », soit mardi 17 mars à 18h. Les listes ayant franchi le seuil des 10% lors du premier tour ont donc été laissées dans l’incertitude pendant 48 heures, et c’est en contravention avec le droit existant que, par un tweet mis en ligne le 17 mars à 15h37, le ministre de l’Intérieur a écrit que « la loi définira les règles de dépôt des candidatures pour le second tour. Les candidats n’ont pas à déposer leurs listes en préfecture d’ici 18h », après avoir affirmé dans le même sens à l’occasion de son intervention publique du 16 mars à 22h que « les candidats n’auront pas à déposer leur déclaration de candidatures » puisque « le délai sera repoussé par le projet de loi ».

Par ailleurs, il n’appartient pas au ministre de l’Intérieur de prédéfinir le contenu d’un texte appelé à être voté par le Parlement (v. Brice Lacourieux, « Légiférer en période d’épidémie », Les cuisines de l’Assemblée, 18 mars 2020), dont à plus forte raison le projet n’avait pas encore été présenté en Conseil des ministres. Cette intervention ministérielle appelant à ne pas appliquer la législation en vigueur a été un facteur dommageable d’insécurité juridique.

Il faudra attendre le lendemain, mercredi 18 mars dans l’après-midi, pour que le Conseil des ministres adopte et dépose dans la foulée au Sénat le « projet de loi d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19 » dont les articles 1er et 2 sont relatifs au report du second tour des municipales. Ces articles avaient reçu le matin même un avis favorable du Conseil d’Etat (avis n° 399873 du 18 mars 2020, para. 4 à 14).

Les modalités du report du second tour : les questions réglées par le projet de loi

Ce projet de loi règle – sous réserve de sa modification par le Parlement – notamment cinq grandes questions nées de l’interruption du processus électoral :

– celle (article 1er-II du projet de loi) relative au sort à réserver aux personnes élues dès le premier tour dans 30 000 communes : cette élection est acquise (« les conseillers municipaux et communautaires, les conseillers d’arrondissement et les conseillers de Paris élus dès le premier tour organisé le 15 mars 2020 entrent en fonction immédiatement ») ; en conséquence, l’immense majorité des conseils municipaux pourrait théoriquement être installée comme prévu d’ici au 22 mars (v. la circulaire du 17 mars 2020 sur l’élection des conseillers municipaux et communautaires et des exécutifs prise par les ministres de la Cohésion des territoire et son ministre délégué), même si cette installation paraît heurter de plein fouet l’obligation générale de confinement résultant du décret n° 2020-260 du Premier ministre du 16 mars 2020 portant réglementation des déplacements dans le cadre de la lutte contre la propagation du virus covid-19 ; (addendum 19h35 : au cours de l’examen du projet de loi au Sénat, le Premier ministre a déclaré – au demeurant en violation de la législation alors applicable – que, même dans les conseils municipaux intégralement renouvelés le 15 mars, les élus de 2014 géreraient les affaires courantes jusqu’au 15 mai, date à laquelle il sera déterminé si les conditions sanitaires rendent possible l’installation des nouveaux conseils municipaux)

– celle (article 1er-III du projet de loi) du maintien en fonction des conseillers municipaux élus en mars 2014 dans les communes où un second tour est nécessaire, chargés au-delà du 31 mars 2020 de gérer les affaires courantes jusqu’au déroulement de ce second tour ;

– celle (article 1er-IX du projet de loi) de la durée du mandat des futurs élus au second tour des municipales, qui sera inférieur à six ans et s’achèvera en mars 2026 en même temps que le mandat des conseillers élus dès le 15 mars 2020 (c’est depuis 1929 que le mandat municipal est de six années) ;

– celle (article 1er-V du projet de loi) de la présidence des intercommunalités, dont les présidents et vice-présidents seront élus temporairement jusqu’à l’issue du second tour ; (addendum 19h35 : au cours de l’examen du projet de loi au Sénat, le Premier ministre a déclaré que la composition des intercommunalités demeurerait inchangée jusqu’au 15 mai)

– celle enfin du moment où les listes du second tour doivent être déposées en préfecture (v. Marion Mourgue et Sophie de Ravinel, « Municipales: imbroglio sur la date du dépôt des listes », lefigaro.fr, 17 mars 2020), étant rappelé que dans les communes de 1 000 habitants et plus, sont admises au second tour les listes ayant réalisé au moins 10% des suffrages au premier tour, lesquelles peuvent alors fusionner avec des listes ayant réalisé au moins 5% des suffrages. : l’article 2 du projet de loi prévoit que, par ordonnance de l’article 38 de la Constitution, le gouvernement devra aménager notamment « les règles de dépôt des déclarations de candidature », dont il maîtrise donc le calendrier, dans les limites de la date butoir fixée par la « loi épidémie de covid-19 » au dernier dimanche de juin pour le déroulement du second tour. Cet article très controversé est susceptible de faire l’objet d’une évolution à l’occasion de la brève navette parlementaire des 19 et 20 mars entre le Sénat et l’Assemblée nationale.

Reste l’inconnue majeure, relative à la date de l’organisation du second tour dans les 4 816 communes concernées.

Le déroulement du second tour : l’inconnue du choix de la date du scrutin

Si le Premier ministre avait évoqué la date du dimanche 21 juin 2020, le projet de loi se garde d’être aussi précis et renvoie au gouvernement le soin de fixer une date adéquate d’ici à la fin du mois de juin, en fonction de l’évolution de la situation sanitaire telle qu’elle sera décrite par un rapport gouvernemental assis sur « une analyse du conseil scientifique placé auprès de lui », déposé au Parlement au plus tard – ce qui est déjà… très tard – le 10 mai 2020. On signalera au passage : d’une part, que les analyses de ce conseil scientifique sont désormais publiques, et qu’il n’avait pas vu dans ses avis des 12[1] et 14[2] mars 2020 d’obstacle sanitaire à la tenue du premier tour des élections municipales, alors que son avis du 16[3] mars est clairement en défaveur de la tenue du second tour ; d’autre part que dans son avis du 18 mars sur le « projet de loi épidémie de covid-19 », le Conseil d’Etat a choisi de faire savoir, alors que son appréciation n’était pas nécessaire ou requise sur ce point, que « malgré le début de la crise sanitaire, ces opérations (du premier tour) se sont, de manière générale, déroulées dans des conditions satisfaisantes » (para. 4).

Dès lors, deux cas de figure peuvent survenir, en fonction de l’évolution de l’épidémie de coronavirus et du degré de coercition des mesures de police administrative relatives à la lutte contre sa propagation.

* Dans le premier, les conditions sanitaires telles qu’elles se présentent le 10 mai au plus tard permettent l’organisation du second tour des municipales le dimanche 28 juin au plus tard.

Le professeur Jean-Philippe Derosier (« Un report inconstitutionnel », constitutiondecodee.fr, 17 mars 2020) a fait valoir de manière convaincante que, par principe, « la décision de reporter le seul second tour des élections municipales est inconstitutionnelle. La gravité exceptionnelle des circonstances actuelles ne peut pas la justifier. Une élection forme un tout, qu’elle se déroule en un ou deux tours. Déconnecter temporellement de plusieurs semaines, voire plusieurs mois, le premier tour du second, revient à faire deux élections, là où il ne devait y en avoir qu’une. Cela fausse alors la sincérité du scrutin, qui est un principe constitutionnel, ce qui viole ainsi la Constitution ». Il a notamment assis sur deux fondements son opposition à la déconnexion entre les deux tours de scrutin :

. la jurisprudence du Conseil d’Etat qui annule le premier tour d’un scrutin municipal alors que seul le second était (à juste titre) mis en cause par les requérants (v. par ex. : CE 11 janvier 2002, Commune de Saint-Pierre, n° 234948 : « eu égard au fait qu’aucun candidat n’a été proclamé élu à l’issue du premier tour et alors même qu’aucun grief n’est articulé contre les opérations du premier tour, il y a lieu d’annuler en totalité les opérations électorales des 11 et 18 mars 2001 dans la commune de Saint-Pierre » ; CE 20 février 2015, Commune de Saint-André-de-Cubzac, n° 385408 : « il appartenait au tribunal administratif, dès lors qu’il jugeait que l’irrégularité commise était de nature à avoir altéré la sincérité du scrutin, de prononcer, eu égard au mode de scrutin applicable dans les communes de plus de 1 000 habitants, l’annulation de l’ensemble des opérations électorales quand bien même une telle annulation n’aurait pas été demandée par les protestataires » ; il arrive toutefois que l’annulation du second tour des municipales soit sans incidence sur le premier : CE 10 juin 2015, Commune de Michelbach-le-Bas, n° 383585) ; mais, à la différence des élections municipales de mars 2020, cette annulation d’un premier tour résulte d’irrégularités commises dans le déroulement du scrutin, de nature à en altérer la sincérité, et l’annulation du scrutin municipal par la juridiction administrative a été décidée plusieurs mois voire années après son déroulement, ce qui justifie une réfection de l’ensemble des opérations électorales ;

. l’exigence de sincérité du scrutin ; mais celle-ci n’est mise en cause qu’en cas de fraude ou manœuvre qui traduit une atteinte aux principes d’égalité des candidats, de secret du vote out de neutralité de l’Etat ; or, une telle atteinte n’est pas reprochée à l’organisation générale du premier ni même du futur second tour des municipales.

Un report prolongé du second tour serait en revanche susceptible de heurter l’unité du scrutin pour une même élection à deux tours, qui veut, de manière constante depuis l’organisation sous la IIIème République de l’élection des conseillers municipaux au suffrage universel direct, que le second tour se déroule dans la foulée du premier ; mais cette unité du scrutin n’est – pour l’instant – pas un principe de valeur constitutionnelle, et au demeurant même si tel était le cas un tel principe devrait s’accommoder de modulations en cas de circonstances exceptionnelles.

Par son avis du 18 mars 2020 sur le projet de loi « épidémie de covid-19 », le Conseil d’Etat a mis fin à ces légitimes interrogations, en encadrant de manière stricte les conditions du report du second tour d’un scrutin et en validant au cas d’espèce les modalités de report retenues pour celui du second tour des municipales : « une mesure de suspension et de report d’un deuxième tour de scrutin n’est admissible que dans des cas exceptionnels, pour des motifs d’intérêt général impérieux et à la condition que le report envisagé ne dépasse pas, eu égard aux circonstances qui le justifient, un délai raisonnable. Au regard de cette grille d’analyse, le Conseil d’Etat constate, en premier lieu, que le report du second tour des élections municipales prévu le 22 mars 2020 est justifié par les circonstances exceptionnelles nées de la propagation du virus Covid-19 et des mesures qu’il est nécessaire de mettre urgemment en œuvre pour faire face efficacement au danger qu’il représente pour la santé publique. Eu égard à la nature et à la gravité du risque, qui rendent nécessaires des mesures de confinement et imposent en particulier d’interdire la tenue de rassemblements publics et de limiter les contacts entre les personnes, ce motif doit être regardé comme impérieux. Enfin, le report envisagé est strictement encadré dans le temps, puisque le second tour doit se tenir dans un délai de trois mois » (para. 6 et 7). Cette position préfigure sans aucun doute celle du Conseil constitutionnel, éventuellement saisi de la constitutionnalité de la loi « épidémie de Covid-19 » (v. Romain Rambaud, « Report des élections municipales : priorité au consensus politique et parlementaire ! », blogdudroitelectoral.fr, 17 mars 2020)

Au-delà du droit, l’interrogation est de nature politique : est-il opportun de tenir un deuxième tour de scrutin entre deux mois et trois mois et demi après le premier, alors que les contextes locaux et nationaux seront totalement différents de ceux du 22 mars ? Chacun répondra selon sa sensibilité.

Quoi qu’il en soit, d’une part, plus la date retenue par le gouvernement pour le second tour des municipales de 2020 sera proche de celle du premier tour, plus la philosophie du scrutin municipal sera respectée ; d’autre part, de fait, la date butoir du 10 mai choisie par le projet de loi pour le dépôt d’un rapport gouvernemental (lui même basé sur une analyse du conseil scientifique) sur les conditions sanitaires de la tenue d’un second tour est trop tardive, alors que les mesures réglementaires de confinement prises par décret du Premier ministre sont censées prendre fin le 31 mars et les autres mesures restrictives des libertés individuelles vers le 15 avril : il serait préférable que le législateur demande la remise au 10 avril d’un premier rapport scientifique sur l’état de l’épidémie de covid-19 et sur les risques sanitaires attachés à la tenue du second tour, puis le cas échéant, en cas d’analyse négative sur la tenue d’un second tour courant avril-début mai, un second rapport un mois plus tard.

En creux, le projet de loi « épidémie de covid-19 » laisse entendre qu’il n’y aura pas de second tour des municipales avant le mois de juin 2020.

* Dans le second cas de figure, les conditions sanitaires ne permettent pas l’organisation du second tour des municipales d’ici à la fin juin 2020.

Le projet de loi « épidémie de covid-19 » n’ayant pas prévu une telle hypothèse, il appartiendra au Parlement d’adopter de nouvelles dispositions ad hoc, ainsi que l’a admis le 17 mars la porte-parole du gouvernement, pour à nouveau reporter le scrutin, « par exemple à l’automne ».

A six mois du premier tour, il sera alors nécessaire, pour restaurer l’unité du scrutin municipal qu’un délai déraisonnable entre les deux tours entrecoupés de la trêve estivale aura disloqué, de refaire le premier tour au moins pour les 4 816 communes concernées (le Parlement étant libre de prévoir un nouveau premier tour dans l’ensemble des communes), quitte pour cela à décaler de quelques semaines la tenue des élections sénatoriales appelées à se dérouler fin septembre 2020 (les élections sénatoriales ont déjà été décalées à trois reprises depuis 2007 pour tenir compte du calendrier des élections municipales et cantonales ; l’étude d’impact sur le projet de loi « épidémie de Covid-19 » évoque un éventuel report « d’un an » des sénatoriales). Le Conseil d’Etat s’est prononcé en ce sens dans son avis du 18 mars 2020, allant au-delà de l’examen de la légalité du seul projet de loi qui lui était soumis : « si la crise persiste à cette échéance, contraint à prolonger les mesures d’urgence sanitaire et rend impossible l’organisation du deuxième tour avant l’été, il appartiendra aux pouvoirs publics de reprendre l’ensemble des opérations électorales dans les communes où les conseils municipaux sont incomplets ».

Il faudra donc attendre début mai 2020 pour savoir si le second tour des municipales se déroulera en juin dans les communes concernées, ou si deux tours d’élections municipales partielles séparés d’une semaine y seront organisés au mois de septembre.

 

[1] Le conseil scientifique « a considéré que si les élections se tenaient elles devaient être organisées dans des conditions sanitaires appropriées (notamment respect des distances entre votants, désinfection des surfaces, mise à disposition de gels hydro-alcooliques, étalement des votes sur la journée, absence de meeting post-électoraux, etc. …). Dans ces conditions, il n’identifiait pas d’argument scientifique indiquant que l’exposition des personnes serait plus importante que celle liée aux activités essentielles (faire ses courses) ».

[2] « D’un point de vue de santé publique, (le conseil scientifique) avait considéré (dans son précédent avis du 12 mars) que si les pouvoirs publics décidaient de maintenir le premier tour des élections, elles devraient être organisées dans des conditions d’hygiène renforcées (notamment respect des distances entre votants, désinfection des surfaces, mise à disposition de gels hydro-alcooliques, étalement des votes sur la journée, absence de meeting post-électoraux, etc…). (…) Le conseil scientifique avait néanmoins informé les autorités publiques que son avis était susceptible d’être différent face à la progression prévisible de l’épidémie avant le second tour ».

[3] « Dans ces conditions, il semble inopportun de maintenir le second tour des élections municipales ».

 

Source : Médiapart

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